ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
долговой политики Брянской области на 2020 год
и на плановый период 2021 и 2022 годов

1. Общие положения

Основные направления долговой политики Брянской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее – долговая политика Брянской области) определяют приоритетные направления деятельности по управлению государственным долгом Брянской области (далее – государственный долг).
Долговая политика Брянской области является неотъемлемой частью бюджетной политики Брянской области и сформирована с учетом исполнения условий заключенных с Министерством финансов Российской Федерации дополнительных соглашений к соглашениям о предоставлении бюджету Брянской области из федерального бюджета бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита бюджета Брянской области в целях погашения долговых обязательств в виде обязательств по кредитам кредитных организаций с учетом их реструктуризации (далее – дополнительные соглашения о реструктуризации бюджетных кредитов), соглашения о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов Брянской области.

2. Итоги реализации долговой политики

Разработка основных направлений осуществлялась с учетом итогов реализации долговой политики Брянской области в 2018 году и истекшем периоде 2019 года.
По итогам исполнения областного бюджета за 2018 год условия дополнительных соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов выполнены.
За 2018 год достигнута положительная динамика по снижению уровня долговой нагрузки на областной бюджет. За счет поступления сверхплановых доходов, досрочного погашения коммерческих кредитов и планового гашения бюджетных кредитов обеспечено снижение уровня долговой нагрузки в абсолютной величине на 1 451,1 млн. рублей. Отношение объема государственного долга к налоговым и неналоговым доходам по состоянию на 1 января 2019 года составило 37,5 процента, или на 9,5 процентных пункта ниже уровня 2017 года.
Одновременно со снижением уровня государственного долга улучшилась и структура долга. За счет досрочного погашения коммерческих кредитов доля рыночных заимствований в общем объеме долга по состоянию на 1 января 2019 года уменьшилась с 34,9 до 29,1 процента.
Процентная ставка по заключенным в 2018 году государственным контрактам в целях привлечения коммерческих кредитов не превышала величины процентной ставки, рекомендованной Министерством финансов Российской Федерации (ключевая ставка, увеличенная на 1 процент годовых). Кредитные ресурсы с более высокими процентными ставками были замещены на кредиты с более низкими процентными ставками.
В 2019 году продолжена работа по снижению долговой нагрузки. Областной бюджет на 2019 год запланирован с профицитом в сумме 350,4 млн. рублей (без учета остатков средств на счете бюджета). Объем государственного долга по состоянию на 1 января 2020 года планируется в объеме 9,9 млрд. рублей, или не более 34,5 процента к сумме доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений.
За истекший период 2019 года государственные внутренние заимствования Брянской области в пределах плановых назначений на погашение долговых обязательств бюджета не осуществлялись, привлечение планируется в ноябре – декабре текущего года.
В марте – апреле 2019 года за счет временно свободных остатков на счете областного бюджета осуществлено досрочное гашение коммерческих кредитов. Принятые меры позволили в текущем году сократить расходы на обслуживание долговых обязательств от первоначально запланированных средств на эти цели более чем в 3 раза.
С целью минимизации финансовых рисков для областного бюджета продлено действие ранее введенного моратория на предоставление государственных гарантий Брянской области.

3. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики

3.1. Основные факторы долговой политики.
3.1.1. Макроэкономические условия реализации долговой политики.
Влияние рисков ухудшения внешней экономической ситуации может привести к ухудшению динамики макроэкономических показателей, в том числе повышению инфляции и снижению темпов экономического роста, снижению доходов, и, как следствие, негативно отразиться на возможности осуществления государственных заимствований в необходимых объемах и на приемлемых условиях.
3.1.2. Уровень государственного долга.
При реализации долговой политики необходимо стремиться к тому, чтобы объем накопленного долга, динамика изменений его объема и структуры способствовали повышению уровня кредитоспособности Брянской области.
3.2. Состояние рынка услуг по предоставлению кредитов кредитными организациями.
В среднесрочной перспективе кредиты, привлеченные от кредитных организаций, сохранятся для Брянской области в качестве одного из источников финансирования дефицита областного бюджета, а также погашения долговых обязательств. Важнейшим мероприятием при реализации долговой политики является мониторинг рынка финансовых услуг.
3.3. Изменения в действующие законодательные акты.
Федеральным законом от 2 августа 2019 года № 278-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее – Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 278-ФЗ) внесены изменения в части оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3.4. Характер и направления долговой политики.
3.4.1. Вне зависимости от макроэкономических сценариев и состояния рынка финансовых услуг долговая политика продолжит характеризоваться:
1) направленностью на обеспечение способности Брянской области осуществлять государственные заимствования на приемлемых условиях и в объемах, необходимых для финансирования дефицита областного бюджета, а также погашения долговых обязательств. Фактический объем государственных заимствований должен определяться результатами исполнения областного бюджета, анализа рынка финансовых услуг, учитывать соблюдение условий дополнительных соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов, а также ежегодно заключаемых соглашений о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов;
2) прозрачной и эффективной аукционной политикой при участии на рынке финансовых услуг, целенаправленным информационным взаимодействием с финансовыми организациями.
3.4.2. Долговая политика должна реализовываться по следующим взаимосвязанным направлениям:
1) планирование объема государственного долга с целью ограничения государственных заимствований, привлечения их в размерах, не превышающих объемы дефицита областного бюджета и имеющихся долговых обязательств;
2) планирование расходов областного бюджета на обслуживание долга в целях минимизации процентных ставок по коммерческим кредитам и обеспечения мер, направленных на привлечение в областной бюджет и бюджеты муниципальных образований области (в случае привлечения бюджетных кредитов из областного бюджета) кредитов от кредитных организаций по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации на дату привлечения кредитных ресурсов, увеличенный на 1 процент годовых;
3) снижение долговых рисков, в том числе за счёт установления моратория на выдачу государственных гарантий Брянской области;
4) активное управление государственным долгом, в том числе за счёт использования среднесрочных и долгосрочных долговых инструментов;
5) эффективное управление текущей ликвидностью областного бюджета, в том числе за счет дальнейшего использования временно свободных остатков средств на счете бюджета (средств государственных учреждений), бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджета, с целью минимизации расходов на обслуживание государственного долга;
6) информирование населения области о состоянии государственного долга Брянской области.
В связи со вступлением в силу с 1 января 2020 года изменений бюджетного законодательства дополнена система показателей, характеризующих долговую нагрузку (Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 278-ФЗ). Оценка долговой устойчивости муниципальных образований Брянской области с 2020 года будет проводиться с учетом новых показателей.

4. Цели и задачи долговой политики

Реализация долговой политики Брянской области в 2020 – 2022 годах будет осуществляться в соответствии со следующими целями:
обеспечение сбалансированности бюджета Брянской области;
поддержание низкой долговой нагрузки на бюджет области;
сохранение положительной кредитной истории Брянской области и, как следствие, снижение издержек, связанных с привлечением и обслуживанием государственного долга Брянской области, с учетом ситуации на финансовом рынке;
обеспечение прозрачности процессов управления государственным долгом Брянской области;
раскрытие информации о государственном долге Брянской области;
снижение рисков в сфере управления государственным долгом;
развитие новых механизмов управления государственным долгом.
Реализация долговой политики будет направлена на решение следующих задач:
обеспечение контроля показателей долговой устойчивости, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации;
оптимизация платежей по государственному долгу Брянской области в целях недопущения пиков платежей по долговым обязательствам областного бюджета;
выполнение условий, установленных дополнительными соглашениями о реструктуризации бюджетных кредитов, а также целевых показателей (индикаторов), предусмотренных программой роста доходов, оптимизации расходов областного бюджета, совершенствовании управления государственным внутренним долгом и оздоровлении государственных финансов на 2019 – 2024 годы.
В соответствии с дополнительными соглашениями в 2020 году погашается 10 процентов задолженности, или 700 879 100 рублей, с 2021 по 2024 годы – 20 процентов задолженности ежегодно, или по 1 401 758 200 рублей.
В результате исполнения условий дополнительных соглашений в период их действия должны быть обеспечены следующие параметры:
отношение общего объема государственного долга Брянской области к сумме доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений:
на 1 января 2020 года – не более 44 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2019 год;
на 1 января 2021 года – не более 42 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2020 год;
на 1 января 2022 года – не более 37 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2021 год;
на 1 января 2023 года – не более 33 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2022 год;
на 1 января 2024 года – не более 29 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2023 год;
на 1 января 2025 года – не более 25 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2024 год.
Отношение объема государственного долга Брянской области по государственным ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, к сумме доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений:
на 1 января 2020 года – не более 18 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2019 год;
на 1 января 2021 года – не более 19 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2020 год;
на 1 января 2022 года – не более 20 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2021 год;
на 1 января 2023 года – не более 22 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2022 год;
на 1 января 2024 года – не более 23 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2023 год;
на 1 января 2025 года – не более 24 процентов суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2024 год.

5. Инструменты реализации долговой политики

Достижение целей и решение задач долговой политики Брянской области в целях обеспечения сбалансированности областного бюджета и выполнения условий, предусмотренных соглашениями, осуществляется путем выполнения комплекса мероприятий, предусмотренных постановлением Правительства Брянской области от 24 сентября 2018 года № 484-п «Об утверждении программы роста доходов, оптимизации расходов областного бюджета, совершенствования управления государственным внутренним долгом и оздоровления государственных финансов на 2017 – 2019 годы» (в редакции постановления Правительства Брянской области от 15 июля 2019 года № 301-п).
Реализация долговой политики Брянской области в 2020 – 2022 годах будет направлена на сокращение государственного долга. При формировании областного бюджета планируется предусмотреть бюджет на 2020 год с профицитом, бюджет на 2021 и 2022 годы – сбалансированным по доходам и расходам.
Будет продолжена работа с коммерческими банками в целях сохранения по привлекаемым в указанный период кредитам кредитных организаций ограничений процентных ставок в размерах, не превышающих величины процентной ставки, рекомендованной Министерством финансов Российской Федерации (ключевая ставка, увеличенная на 1 процент годовых).
В случае обеспечения по итогам 2019 года роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Брянской области (в сопоставимых условиях) не ниже фактического уровня инфляции в 2020 году будет рассмотрен вопрос о направлении в Министерство финансов Российской Федерации обращения о продлении периода погашения реструктурирован-ной задолженности по бюджетным кредитам ещё на 5 лет, до 2029 года включительно. Указанное мероприятие позволит не привлекать коммерческие заимствования на ежегодное погашение доли реструктурированного долга в период пика платежей с 2021 по 2024 годы, тем самым улучшит структуру долговых обязательств области и значительно сократит расходы на обслуживание долговых обязательств.
Будет продолжена работа с управлением Федерального казначейства по Брянской области по привлечению бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счете бюджета с учетом графика погашения коммерческих заимствований.

6. Анализ рисков для бюджета, возникающих в процессе управления государственным долгом

Важное место в достижении целей долговой политики области занимает оценка потенциальных рисков, возникающих в процессе её реализации. Основными рисками при управлении государственным долгом являются:
а) риск недостижения планируемых объемов поступлений доходов областного бюджета, поскольку недопоступление доходов потребует изыскания иных источников для выполнения расходных обязательств бюджета и обеспечения его сбалансированности.
В целях оценки данного риска планируется продолжить мониторинг исполнения областного бюджета и принимать управленческие решения по недопущению возникновения риска;
б) процентный риск – вероятность увеличения объема расходов областного бюджета на обслуживание государственного долга области вследствие увеличения Банком России размера ключевой ставки и (или) роста объемов привлечения кредитов для выполнения расходных обязательств;
в) риск рефинансирования – вероятность потерь вследствие невыгодных условий привлечения заимствований на вынужденное рефинансирование уже имеющихся обязательств.
В целях оценки риска рефинансирования на постоянной основе будет осуществляться мониторинг конъюнктуры финансового (долгового) рынка и на его основе количественная оценка издержек областного бюджета на обслуживание долга;
г) риск ликвидности – отсутствие в областном бюджете средств для исполнения в полном объеме расходных и долговых обязательств в срок по причине отсутствия участников в аукционах по привлечению кредитных ресурсов;
д) риск возникновения новых расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.
Основной мерой, принимаемой в отношении управления рисками, связанными с реализацией долговой политики области, является осуществление достоверного прогнозирования доходов областного бюджета и поступлений по источникам финансирования дефицита областного бюджета, а также принятие взвешенных и экономически обоснованных решений в части согласования новых расходных и долговых обязательств.
Во избежание риска предъявления к области требований по исполнению условных долговых обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Брянской области, необходимо поддержание моратория на их предоставление.