Текущий период - прошедший год и предстоящий -особый этап. Дело не только в приближающихся выборах. Начинают разворачиваться механизмы государственного управления, заложенные ранее, в 2003-2005 годах:
- во-первых, речь идет о реформе федеративных отношений, связанных с оптимизацией полномочий уровней публичной власти, а также, что особенно важно, становлением в стране местного самоуправления;
-развивается административная реформа. Растет понимание неформальной ответственности власти и необходимости внедрения системы оценки качества государственного и муниципального управления;
- мы стали более осмысленно и объективно подходить к видению перспектив развития — формируется система стратегического планирования, в том числе ее территориальный аспект. Навёрстывается упущенное: от акцента только на обеспечении макроэкономической стабильности и создания «правил игры» для бизнеса начался переход к более активной промышленной и конкурентной политике;
- особенно важной чертой нынешнего этапа является запуск Приоритетных национальных проектов. В рамках их реализации отлаживается система управления, государственного и общественного контроля.
Квинтэссенцией всех перечисленных выше преобразований и начинаний, с моей точки зрения, является повышение качества государственного управления. На этапе коренных изменений растет цена ошибки в принятии управленческого решения. Незначительные на первый взгляд просчеты оборачиваются дискредитацией необходимых и по сути правильных преобразований и начинаний. В итоге снижается уровень доверия к государственной власти. Я хотел бы, чтобы сегодняшнее обсуждение итогов уходящего года и задач на предстоящий период происходило именно с позиции оценки качества принимаемых решений.
Каковы макроэкономические итоги уходящего года? В ЦФО сохранилась тенденция роста экономики регионов. Основной вклад по-прежнему вносит промышленность округа, которая опережает в своем развитии другие виды экономической деятельности. Выпуск промышленной продукции за 9 месяцев 2006 года увеличился во всех регионах округа. По темпам января -сентября 2006 года прирост промышленного производства в ЦФО составил 14,9%, опередив средний показатель прироста по России (4,2%). Этот факт свидетельствует о значительном потенциале округа. Лидерами по темпам роста являются Москва и Московская область.
Однако хозяйственная структура многих регионов слабо диверсифицирована. Остается высокая зависимость от отдельных видов экономической деятельности, которые оказывают значительное влияние на эффективность всей региональной экономики.
Рост инвестиций в экономику округа стал устойчивой тенденцией. По итогам 1 полугодия 2006 года объем капиталовложений составил более 370 млрд. рублей и увеличился в фактических ценах на 23,9%. Основная доля - 67% инвестиций округа - приходится на Москву и Московскую область. По сравнению с 1 полугодием 2005 года существенный рост объема инвестиций в основной капитал отмечен во Владимирской, Брянской, Воронежской, Липецкой, Тульской областях. Активно работают над привлечением инвестиций в свои регионы Костромская, Калужская, Тамбовская области. По итогам первого полугодия иностранными инвесторами в экономику округа вложено почти 12 млрд. долларов.
За 9 месяцев года в ЦФО осуществлен ввод свыше 9 млн. 442 тыс. кв. м. жилой площади, что на 6,2% больше аналогичного периода 2005 года. Правда почти 68% построенного жилья приходится на Москву и область.
Стабильными темпами растет потребительский рынок. По итогам 9 месяцев 2006 года оборот розничной торговли в ЦФО увеличился в сопоставимой оценке на 10,7%, объем платных услуг -на 9%. Это стало возможно благодаря росту среднедушевых доходов населения, которые в округе увеличились по сравнению с январем -сентябрем 2005 года на 14%.
По оценкам экспертов, регионы, особенно это касается лидеров экономической активности, почти полностью реализовали заложенный ранее потенциал, в том числе в сфере трудовых ресурсов. Области нуждаются в новых импульсах роста. Возможность интенсивного экономического развития территорий во все большей степени определяется обеспеченностью энергоресурсами. Это диктует необходимость дополнить базовые документы стратегического планирования разработкой прогнозных региональных энергобалансов. В регионы округа была направлена Методика формирования таких балансов и проект порядка согласования его в федеральных органах. Прошу Вас очень внимательно отнестись к этим предложения. Внедрение данного инструмента планирования - перспективное направление совместной работы субъектов Федерации Минпромэнерго России, Газпрома и РАО «ЕЭС России» в 2007г.
На прошлом заседании Совета некоторые наши коллеги сетовали на отсутствие Стратегии долгосрочного развития страны, в которой были бы представлены общенациональные приоритеты. Как Вам известно, по итогам заседания Госсовета России, прошедшего в июле, Президентом дано поручение о разработке Долгосрочной концепции развития России, предусмотрев в ней перспективные планы территориального развития. Документ уже в январе должен быть представлен в Правительство. Будет разработан и долгосрочный прогноз развития страны до 2020 года.
С моей точки зрения, субъекты Федерации не должны просто ждать, когда Правительство РФ утвердит Концепцию. Необходимо обеспечить системное участие регионов в разработке общенациональных стратегических документов. Здесь представляется целесообразным иметь соответствующий регламент взаимодействия федеральной и региональной исполнительной власти. Это предложение, на мой взгляд, может стать предметом обсуждения на Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации.
Недавно, в ноябре в Минэкономразвития России прошло совещание по вопросам разработки Концепции. Регионы на него не приглашались. На совещании федеральные ведомства давали свои предварительные предложения. В Ваших раздаточных материалах имеется вопросник по формированию Долгосрочной стратегии, который по итогам мероприятия в Минэкономразвития предложен федеральным министерствам. Помимо раздела, посвященного пространственному развитию, здесь масса положений затрагивающих интересы регионов, хотя бы исходя из закрепленных за ними полномочий.
Социально-экономическое развитие территорий, да и страны в целом может быть сбалансированным, если его опорой становится муниципальное самоуправление. В развитых странах уже проявилась тенденция, когда именно МЕСТА, т.е. города и поселения играют роль «точек прорыва» в привлечении инвестиционных и трудовых ресурсов, в продвижении своих регионов и стран на внешних рынках.
Основной критерий оценки работы органов местного самоуправления это - осуществление их полномочий, определенных законом. На текущем этапе становления также необходимо объективно оценивать имеющиеся для этого возможности и, подчеркиваю, принимаемые государственной властью решения в отношении местного уровня. В настоящее время имеются серьезные проблемы в формировании устойчивой экономической основы местного самоуправления. Меня, честно говоря, потрясли представленные Счетной палатой России данные об удельном весе налога на имущество физических лиц и земельного налога (т.е. местных налогов) в доходах бюджетов муниципальных образований. В целом по округу удельный вес налога на имущество физических лиц составляет 0,1%. У 6 регионов, в том числе в Москве, этот показатель равен 0, т.е. поступления настолько малы, что относительный уровень просто не улавливается!!
Удельный вес земельного налога по округу 3,0%. Этот показатель варьируется от 0,9% в Брянской области до 7,9% в Белгородской области. В таких не бедных земельными ресурсами областях, как Липецкой и Тверской, удельный вес данного налога составляет лишь 3,8% и 4% соответственно. Итак, местные налоги дают средств намного меньше ожидаемого и не оказывают существенного влияния на формирование доходной базы муниципалитетов.
Конечно, не весь потенциал собираемости этих налогов используется в настоящее время. Во-первых, они начинают взиматься после регистрации прав собственности на имущество и землю. Но граждане, пользуясь отсутствием законодательно установленных сроков регистрации, не спешат оформлять права собственности. Давно пора исправить этот изъян в законодательстве, и в случае нарушении сроков регистрации предоставить право органам местного самоуправления самостоятельно проводить оценку с направлением сведений в Федеральную налоговую службу. Целесообразно также установить налог на объекты незавершенного строительства, фактически используемого собственником. В то же время, я думаю, некоторые регионы справедливо ставят вопрос об удешевлении и упрощении процедуры регистрации прав физических лиц на недвижимое имущество.
Невысокая собираемость земельного налога отчасти связана с наличием значительного числа льгот по налогообложению. Я поддерживаю предложение Минфина России о проведении инвентаризации земель и установлении нормативов, которые позволили бы снизить количество случаев, когда земля используется не по назначению и, соответственно, льгота применяется неправомерно.
За исключением отчислений от единого налога на вмененный доход и единого сельхозналога закрепленные за муниципальными образованиями доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории. Это практически исключает заинтересованность местных органов в развитии экономики муниципального образования с целью увеличения собственной налоговой базы. Считаю правильной практику некоторых субъектов Федерации (например, Липецкой, Ярославской областей), которые в соответствии с региональным законодательством передают местным бюджетам часть налога на прибыль.
В собираемости доходов от использования муниципального имущества также много неисчерпанных ресурсов. Не завершен подготовительный этап, связанный с процессом передачи имущества. Давайте будем честны: мы разгребаем завалы, которые накопили в прошлом. Поясню: по автомобильным дорогам, подлежащим передаче в муниципальную собственность, как правило, отсутствует техническая документация; в областях километры бесхозных коммунальных сетей, иногда даже точно не знают, где идут сети. Мы расплачиваемся за свою бесхозяйственность. Пока не будет наведен порядок в собственности, не появятся возможности ее эффективного и доходного использования, в том числе с привлечением механизмов частно-муниципального партнерства.
Подчеркну, объективные трудности периода становления не снимают ответственность с представительных органов муниципальных образований. Вместе с тем, на текущем подготовительном этапе реформы субсидарную ответственность за ее реализацию несет и государственная власть. В ближайшие 2-3 года в федеральном и региональных бюджетах должны быть заложены достаточные средства на реформу местного самоуправления. К стати одна деталь: в первую половину года финансирование утвержденной Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований не осуществлялось!
В сфере здравоохранения и образования стало очевидно: необходимо форсировать работу над стандартами качества услуг и совершенствованием системы оплаты труда в государственном секторе.
Национальные проекты «высветили» и другие копившихся годами недоработки. Например, среди узких мест управления в нашей стране - система госзакупок. Это сразу проявилось в силу значительного масштаба программных мероприятий в рамках проектов. Отсутствие должной оперативности приводит к тому, что по ряду направлений срываются сроки: например, подключение школ к Интернету, закупка учебного оборудования и школьных автобусов. Отсутствие утвержденных методик по ценообразованию при проведении конкурсов и аукционов приводит к закупкам за казенный счет по ценам, выше оптимальных. Далекое от протекционизма законодательство по госзакупкам, при его масштабном применении на рынках фармпрепаратов и медоборудования, иногда становится решающим фактором для окончательной потери конкурентоспособности отечественными производителями. И, наконец, любые формы непрозрачности и при проведении конкурсов и размещении миллиардных государственных заказов, вызывают сомнения у потребителей, участников рынка и надзорных органов.
Хочу обратить Ваше внимание на итоги реализации в этом году 122-го федерального закона. Промежуточные итоги второго года реформы демонстрируют ошибки в прогнозировании ситуации в социальной сфере. Например, сократив объемы предусмотренного финансирования натуральных льгот по подушевому принципу, не учли структуру потребностей тех, кто сохранил льготы. В результате годовые региональные лимиты финансирования дополнительного лекарственного обеспечения были исчерпаны за первые полгода, растет очередь на санаторно-курортное обеспечение, не удовлетворяется потребность по протезно-ортопедической помощи.
Каковы итоги 2006 г. в реализации нацпроекта в сфере АПК? Удалось переломить ситуацию по производству мяса, и за девять месяцев этого года в сравнении с прошлым годом рост составил 108%. Здесь выделяются Белгородская (131%) и Липецкая (121%) области. Положительный эффект в основном достигнут за счёт роста показателей в свиноводстве и птицеводстве. Хуже обстоит дело с производством молока, которое продолжало снижаться и составило по итогам девяти месяцев с.г. 97,6% по отношению к 2005 году. В большинстве регионов округа стабилизировать положение так и не удалось, что говорит о продолжающемся кризисе в одной из ведущих отраслей животноводства - скотоводстве.
Ещё одна особенность нынешнего сельскохозяйственного года — рост инвестиций в АПК. Если в прошлом году их объём составил 160 млрд. руб. по России в целом, то в нынешнем примерно 250 млрд. Конечно, свою положительную роль в этом сыграл национальный проект «Развитие АПК».
В этом году мы наблюдаем также развитие сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов. В кредитовании крестьян постепенно возрастает роль кредитных кооперативов. Центральный федеральный округ по числу функционирующих кооперативов занимает первое место в стране. По итогам года сельская кредитная кооперация получила наибольшее развитие в Белгородской, Воронежской, Калужской, Курской, Орловской, Тамбовской, Рязанской областях. В рамках реализации нацпроекта создано 350 сельскохозяйственных потребительских кооперативов, в т.ч. 112 - кредитных. Не могу здесь не отметить значимую роль первых лиц этих регионов в продвижении идей нацпроекта. В отдельных областях, например, в Орловской и Владимирской, были приняты региональные законы, направленные на стимулирование кредитной кооперации. В Воронежской области ещё в 2003 г. была утверждена целевая программа по поддержке кооперации. В Белгородской области с 2001 г. проводится организационная работа по развитию сельских кредитных кооперативов.
В остальных регионах она пока не получила должного развития. Обращаю Ваше внимание на основные причины, сдерживающие развитие системы сельских кооперативов. Это прежде всего отсутствие поддержки кооперативов со стороны местной администрации, недостаточность законодательной базы, скоординированной между местным и федеральным уровнем, а также регионами. Зачастую сказывается нежелание или неспособность оказать содействие в создании финансовых ресурсов кредитных кооперативов.
Наиболее проблемной является ситуация с реализацией Приоритетного проекта «Доступное жилье»? По ряду регионов мы имеем неплохие показатели выполнения плановых заданий строительства: в Брянской области уже осуществлен ввод 70,0 процентов, в Рязанской области - 61,3 процента, в Ивановской области - 56,7 процентов от объема годового ввода. По некоторым регионам наблюдается обратная тенденция - невыполнение запланированного объема ввода наряду с явным снижением темпов строительства жилья по сравнению с прошлым годом. Так, например, в Воронежской области за 8 месяцев текущего года осуществлен ввод только 15 процентов жилья от запланированного объема или в 2,4 раза меньше, чем в 2005 году. Такая же удручающая картина наблюдается в Костромской и Тульской областях, где фактические показатели ввода жилья составили 31,9 и 21,2 процентов от уровня плановых заданий, что, соответственно, в 1,3 и 1,9 меньше чем в 2005 году.
В рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» по Центральному федеральному округу отобраны 13 регионов с объемом средств федерального финансирования в размере 356,4 млн. рублей. С учетом софинансирования подпрограммы из средств региональных и муниципальных бюджетов в объеме 7207,3 млн. рублей, доля федерального участия в финансовом обеспечении подпрограммы в 2006 году составит менее 5 процентов. Заявки от 3 областей: Ивановской, Курской и Тульской - были отклонены Конкурсной комиссией по причинам отсутствия ипотечной программы, представления заявок с нарушением установленного порядка оформления и несоблюдения сроков.
По итогам первого отбора субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и проектов для участия в подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой» в июле этого года Росстрой направил в Минфин России перечень инвестиционных проектов для дальнейшего предоставления по ним государственных гарантий. Распоряжение Правительства Российской Федерации о распределении государственных гарантий Российской Федерации было утверждено еще в августе. Однако до сегодняшнего дня ни один заемщик не заключил такого договора с Минфином России. Причина - не внесены необходимые изменения в законы о бюджетах заемщиков.
Несмотря на то, что все отобранные субъекты Российской Федерации должны были в установленный в срок (в течение 20 дней после объявления итогов отбора) подписать соглашения с Росстроем на субсидирование процентной ставки, по состоянию на сегодняшний день представили соглашения только пять субъектов Российской Федерации, в их числе только один субъект, входящий в Центральный федеральный округ - Тамбовская область. Кстати, объем запрашиваемых регионами округа субсидий составляет только 2,3% от предусмотренных подпрограммой средств! Может быть, администрации регионов не заинтересованы в получении предусмотренных программой форм государственной поддержки?!
Сдерживающим фактором развития массового жилищного строительства остается наличие устаревшей градостроительной документации большинства муниципальных образований регионов округа, которая была разработана в 70-80 годах. Проведенные контрольные мероприятия во Владимирской области по данному вопросу показали, что только в 8 городах региона из 23 проводится корректировка генеральных планов. Как показывает практика, механизмы выделения земель под строительство и осуществления самого строительства жилых домов носят системный характер нарушения федерального законодательства.
Существенное «тормозящее» воздействие на инвестиционную активность регионов может оказывать элементарное отсутствие строительных материалов требуемого объема и качества. На сегодняшний день существующие мощности индустрии строительных материалов способны покрыть не более 50-70% объема производственной загрузки строителей. Наиболее «тяжелыми» позициями является производство цемента и бетона.
Завершая выступление, я еще раз хочу обратить Ваше внимание на значение управленческих рисков на региональном и местном уровне. За последние годы произошло существенное повышение роли субъектов Федерации и муниципальных образований в проведении государственной политики, расширились рамки местных полномочий. Это требует корректировки основных принципов деятельности органов государственной власти регионов и муниципалитетов: перехода к результативной модели функционирования, в основе которой лежит приоритетность интересов потребителя бюджетных услуг. Необходимы отладка механизмов принятия управленческих решений с чётким определением подлежащих достижению результатов и, одновременно, повышение ответственности государственных органов за их претворение в жизнь.
Эта установка нашла своё отражение в поручении Главы государства о разработке системы показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, данном им Правительству Российской Федерации и своей Администрации. Экспертным управлением Президента в мой адрес направлены справки об эффективности расходования средств в сфере образования, здравоохранения, доступности и качества жилья, жилищно-коммунального хозяйства, а также внедрении эффективных методов управления. Созданная Экспертным управлением методика представляет собой комплекс показателей, позволяющих проводить сопоставление результатов деятельности региональных органов власти по единому стандарту. Более того, она дает возможность проследить динамику изменений, происходящих в каждом субъекте Федерации.
Такие справки пока представлены по Московской, Орловской и Ярославской областям. На очереди остальные регионы нашего округа.
Это плановая работа, которая в будущем охватит все без исключения субъекты Федерации. В настоящее время идёт её первый этап. Поэтому прошу Вас внимательно подойти к делу и провести взвешенный анализ представленных материалов. На первом этапе внедрения технологии оценки результативного бюджетирования целесообразно уделить особое внимание показателям эффективности использования ресурсов, имеющим первоочередное отношение к задаче оптимизации затрат. Практика подталкивает нас к необходимости разработки и внедрения такого комплексного механизма государственного управления, который позволит повысить эффективность использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных и др.) и решить ряд неотложных задач социального развития.
Думаю, по результатам совместной работы мы скоординируем нашу позицию и сформулируем общее мнение относительно дальнейших шагов в этом направлении.