Предваряя обсуждение первого вопроса планерки, вынесенного в повестку дня, Губернатор области Ю.Е. Лодкин сказал, что прозвучит информация, исходя из Бюджетного послания Президента РФ В.В. Путина и итогового совещания с участием Минфина, на котором присутствовала начальник финансового управления, заместитель Губернатора Л.А. Тюлягина. Людмила Тюлягина подробно остановилась на основных моментах Бюджетного послания Президента РФ.
В области налогов поставлена задача снижения налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность с целью повышения конкурентоспособности и роста деловой активности. В этой связи предусмотрены некоторые изменения: реформирование ЕСН – снижение основной налоговой ставки с 35,6 до 26 процентов; сокращение льгот и объектов налогообложения по водному налогу; изменение лесных платежей для достижения адекватности реальный стоимости потребляемых лесных ресурсов; усовершенствование порядка взимания НДС и его снижение с 2006 года.
Снижение налоговой нагрузки на реальный сектор означает уменьшение государственного участия в экономической сфере общества. В Бюджетном послании отмечено, что государственный сектор экономики слишком велик, трудноуправляем и экономически низкоэффективен.
В целом ставится задача сокращения расходов бюджетов всех уровней по отношению к ВРП с одновременным повышением их эффективности.
Для повышения эффективности управления бюджетами следует: упорядочить процедуры составления и рассмотрения бюджета на основе разделения бюджета на бюджет действующих обязательств и бюджет вновь принимаемых обязательств; повысить роль перспективного финансового плана. При этом он в перспективе должен утверждаться, быть сформированным по ведомствам и позволять им знать объем располагаемых ресурсов не только на предстоящий бюджетный год, но и на 2 года вперед. При этом потребуется максимально широкий переход на программно-целевые методы бюджетного планирования. Региональные целевые программы должны быть ориентированы на решение крупных, длительных межотраслевых инвестиционных проектов, а остальные программы и максимально широкий объем сметных расходов должны быть переведены во внутриведомственные целевые программы.
Направления бюджетной политики в области межбюджетных отношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ выстраиваются следующим образом: закрепление доходов и расходных полномочий на долгосрочной основе; формирование бюджетов на 2005 с учетом нового бюджетного законодательства и распределения доходных источников и расходных полномочий; индексация основного источника финансовой помощи регионам – ФФФПР – из года в год на уровень инфляции; новые принципы распределения фонда между регионами. При этом влияние на объем фонда будут оказывать: численность населения субъектов, районные коэффициенты заработной платы, различие в стоимости жилищно-коммунальных услуг, различие в стоимости потребительской корзины.
Отличительной чертой следующего бюджетного года является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, частично, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми подготовлены соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
Кроме того, в первом чтении принят проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он коснулся около 200 федеральных законов по различным направлениям.
Это значит, что в России с 1 января 2005 года вступит в действие разграничение властных полномочий между Федерацией и регионами. Налоговые доходы консолидированного бюджета страны будут поделены между Федерацией и регионами и закреплены на долгосрочной основе. По подсчетам Минфина России, возрастет централизация налоговых доходов в федеральном бюджете примерно на 1 процент. Соответственно уменьшится доля консолидированных бюджетов субъектов РФ. Таким образом, будет переток ресурсов в пользу федерального бюджета. Минфин объясняет увеличение федеральной доли налога на прибыль тем, что Федерация существенно теряет от снижения ставки ЕСН (это отразится на бюджете Пенсионного фонда), а субъекты, наоборот, от снижения ставки ЕСН выигрывают – уменьшатся расходы бюджетов, направляемые на начисления на заработную плату (т.е. это перераспределение не связано с передачей полномочий).
Разграничение расходных полномочий (по вышеупомянутым законам Козака) по оценке Минфина сократит расходы федерального бюджета на 390 миллиардов рублей, и на эту же сумму возложит в 2005 году дополнительные расходы на региональные бюджеты. В Брянской области в связи с этим дополнительно потребуется от 600 млн. до 1,5 млрд. рублей на выплату денежных компенсаций ветеранам, 300 млн. рублей в связи с приемом полномочий по обеспечению начального и среднего профессионального образования, 200 млн. рублей на выплату детских пособий, 70 млн. рублей на организацию бесплатного питания в дошкольных учреждениях в зоне радиоактивного загрязнения и 5 млн. рублей по Закону "О реабилитации жертв политических репрессий".
Одним словом, субъектам передаются права в пределах своих расходных полномочий самостоятельно устанавливать расходные обязательства в рамках имеющихся бюджетных ресурсов. В первую очередь, – это установление размеров заработной платы в учреждениях бюджетной сферы субъектов РФ и муниципальных образований и расходные обязательства в области социальной поддержки ветеранов. "Другими словами, – сказала Л.А. Тюлягина, - в рамках полномочий, которые отнесены к субъекту РФ, мы самостоятельно (исполнительная и законодательная власти) должны установить отдельными законами (не законом о бюджете) обязательства Брянской области, установить нормативы предоставления тех или иных общественных услуг, но с учетом возможностей бюджета. Федеральные мандаты с 2005 года отменяются. Бюджет, закон о бюджете – это ограничение по финансовому обеспечению установленных обязательств. Именно это обстоятельство и есть главный фактор, с учетом которого идет формирование областного бюджета на 2005 год".
Затем она перешла к анализу второй части послания, в которой рассматриваются межбюджетные отношения областного бюджета и бюджетов муниципальных образований.
Переход части расходных обязательств с местного на областной уровень повлечет и усиление концентрации доходов консолидированного бюджета в областном бюджете. Некоторые налоги, прежде поступавшие в муниципалитеты, теперь будут начисляться в областной бюджет. В свою очередь, финансовая помощь из областного бюджета будет структурирована по основным направлениям. Это межбюджетные трансферты на обеспечение собственных полномочий местных бюджетов (два вида дотаций), а именно, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Финансируются из Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований для выравнивания возможности муниципалитетов предоставлять населению бюджетные услуги, полномочия по которым отнесены исключительно к органам местного самоуправления. В 2005 году будет действовать новая методика распределения средств фонда между муниципальными образованиями, и ее основное отличие от предыдущих методик заключается в том, что полностью ликвидирован затратный принцип распределения. Основные параметры расчета: налоговый потенциал, а не фактически полученные доходы, численность потенциальных бюджетополучателей той или иной бюджетной услуги, а не фактическая сеть, единый подход к определению нормативов. В этих условиях выигрывать будут те муниципальные образования, кто стремится к повышению собираемость налогов, расширению налоговой базы, оптимизации и повышению эффективности расходования имеющихся в распоряжении средств. При такой методике автоматически отпадает потребность в формировании фондов стимулирования, поскольку сама методика содержит в себе мощную стимулирующую функцию.
Второе – это дотации на подержание сбалансированности местных бюджетов. Работа по оптимизации учреждений, сети и т. д. не может быть решена одномоментно. Поэтому в целях недопущения резкой разбалансированности бюджетов некоторых муниципальных образований в 2005 году из-за применения принципиально нового формального подхода к распределению основного фонда финансовой помощи необходимо иметь запас ресурсов, который позволил бы в течение года оказывать муниципальным образованиям дополнительную текущую финансовую помощь.
Межбюджетные трансферты на обеспечение полномочий местных бюджетов, финансовое обеспечение которых отнесено к расходным полномочиям субъекта РФ (по закону Козака. Это субвенции на обеспечение организации учебного процесса. Для Брянской области такие межбюджетные трансферты будут работать уже третий год, но подход к их распределению между муниципальными образованиями также существенно трансформируется. "Если сейчас мы прямым счетом считаем зарплату учителей, то с 2005 года мы будем считать количество школьников, которых обучает муниципальное образование, и сложившуюся систему расселения, и на этой основе будет определяться объем субвенции для муниципального образования. Там, где получится экономия по зарплате, муниципалитеты направят субсидию на другие расходы по школам, например, на развитие, или сэкономят средства местных бюджетов на содержание и ремонт школ. А там, где расходы на 1 школьника фактически выше нормативных – придется донаправлять на учебный процесс деньги из собственных доходов", - подчеркнула Л.А. Тюлягина..
Кроме того, предполагаются субвенции на предоставление муниципальными образованиями субсидий малоимущим гражданам на услуги ЖКХ. Федералами определено, что обязательства по выплате адресных субсидий являются обязательствами муниципалитетов. Если у муниципалитета складывается экономия, он может эти деньги направить на благоустройство, но если недостаток – будет изыскивать у себя в бюджете. Главный принцип – не изымать и не добавлять в зависимости от факта. В этом случае у муниципалитетов будет реальный стимул наводить порядок в своей жилищно-коммунальной сфере, сокращать издержки, считает федеральный центр.
По вышеупомянутым законам эти субвенции должны быть введены с 2006 года, но эту задачу можно будет выполнять, начиная с 2005 года.
Жилищные субсидии должны стать основным инструментом проведения государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства: оздоровления муниципальных финансов, и оздоровления отрасли предприятий ЖКХ, и оказания помощи малоимущим слоям населения, которые не могут оплатить услуги.
Относительно уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. Федерация рекомендует уровень оплаты жилья населением в размере 100 процентов, и 22 процента от дохода семьи. Если на уровне субъекта РФ мы своим решением понижем этот уровень, значит, мы должны будем планировать в областном бюджете средства на компенсацию расходов муниципалитетов по дотированию убытков предприятий ЖКХ дополнительно к адресным субсидиям. Здесь действует принцип: "Наше решение – наши деньги". Если же муниципалитеты не будут соблюдать этот уровень, значит, и деньги они должны изыскивать самостоятельно. Здесь действует тот же принцип. Кто принимает решение – тот и платит.
Следующая (третья) часть послания касается принципов формирования областного бюджета. Все перечисленные направления бюджетной политики, изменения в распределении доходных и расходных полномочий в бюджетной системе страны трансформируют и областной бюджет.
Возрастут налоговые доходы в связи с тем, что часть расходных полномочий перейдет на областной уровень. Одновременно возрастут и объемы межбюджетных перечислений в муниципальные бюджеты. Межбюджетные отношения станут более четкими и понятными. Приоритет будет отдаваться политике в области образования, здравоохранения и жилищного строительства. При этом расходы возрастут в тех отраслях, по которым принимаются дополнительные расходные полномочия: в образовании в связи с приемом средних специальных учебных заведений; в социальной политике в связи с резким увеличением финансовых обязательств по поддержке ветеранов и переводу компенсации гражданам, имеющим детей; в целом по отраслям – в связи с индексацией расходов на уровень инфляции. Но это не все. С 2005 года на плечи регионов ложится решение вопроса о льготах ветеранам труда и труженикам тыла.
Относительно оплаты труда в бюджетном секторе. Вопрос установления уровня оплаты труда в бюджетной сфере области также теперь отнесен к компетенции субъекта РФ. Понятно, что в условиях инфляции уровень не может оставаться неизменным.
Из вышеперечисленного следует, что в 2005 году бюджет будет четко разделен на 2 части: первая – собственные расходы и собственные доходы, вторая – делегированные полномочия и переданные на их реализацию субвенции.
Первая часть требует огромной подготовительной работы. Собственные доходы – это налоговые и неналоговые доходы бюджета плюс трансферты из федерального бюджета.
"Чтобы сформировать областной бюджет по собственным расходам, нужно в рамках каждого отдельного полномочия – отраслевого полномочия - определить расходные обязательства, подготовить и принять соответствующий областной закон (по заработной плате в отраслях, по ветеранам, по реабилитированным, и т.д.). В бюджет расходы могут попасть, только если специальным законом мы определили свое расходное обязательство. Поэтому главная задача сегодня, - определила заместитель Губернатора Л.А. Тюлягина, - разработать и принять пакет областных законов, регулирующих отношения по каждому конкретному направлению по перечню полномочий субъекта РФ. И приняты в областной Думе они должны будут до принятия закона об областном бюджете на 2005 год".
Выслушав информацию, Губернатор Ю.Е. Лодкин поручил создать комиссию для выработки законодательной базы под председательством первого заместителя В.Ф. Родоманова. В нее должны войти представители областной Администрации, областной Думы.
По следующему вопросу планерки рассматривалась сфера услуг ГУП "Брянскоблинвентаризация" и комитета по государственной регистрации прав на недвижимое имущество населению. Юрий Лодкин сказал о том, что необходимость обсуждения данного вопроса возникла в связи с частыми обращениями к нему людей по перерегистрации дома, дачи. Особенно часто это касается перерегистрации имущества умерших родственников на новое лицо. Для этого в Администрацию области на еженедельное совещание были приглашены руководители ответственных ведомств. Они говорили о том, что в области установлены самые низкие расценки по ЦФО. Более того, различным категориям предоставляются льготы.